Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri in carica (c.f. n. 80188230587) rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, c.f. n. 80224030587,
n. fax 0696514000 ed indirizzo p.e.c. per il ricevimento degli atti
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Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
Contro Provincia Autonoma di Trento, (c.f. n. 00337460224) in
persona del Presidente in carica pro tempore, con sede in piazza
Dante n. 15 c.a.p. 38122 Trento;
Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art.
1, comma 4 e dell'art. 2 comma 3 della legge della Provincia Autonoma
di Trento del 30 novembre 2020, n. 13 (pubblicata nel B.U.R. del 30
novembre 2020) recante «Modificazioni della legge provinciale 23
marzo 2020, n. 2, e della legge provinciale 13 maggio 2020, n. 3, in
materia di contratti pubblici, e modificazioni della legge
provinciale 30 dicembre 2014, n. 14, in materia di imposta
immobiliare semplice (IMIS)» per contrasto con gli articoli 4, 8 e 9
del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670
«Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige» in relazione all'art.
117, primo comma e secondo comma, lettera e) della Costituzione,
all'art. 95, comma 6 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 e
all'art. 67 della direttiva 24/2014/UE.
In forza della delibera assunta dal Consiglio dei ministri nella
seduta del 21 gennaio 2021.
La legge della Provincia Autonoma di Trento del 30 novembre 2020,
n. 13 recante «Modificazioni della legge provinciale 23 marzo 2020,
n. 2, e della legge provinciale 13 maggio 2020, n. 3, in materia di
contratti pubblici, e modificazioni della legge provinciale 30
dicembre 2014, n. 14, in materia di imposta immobiliare semplice
(IMIS)», nell'ambito dell'intervento propulsivo diretto ai settori
economici della provincia connesso all'emergenza epidemiologica
COVID-19, modifica le precedenti leggi provinciali richiamate nel
titolo della legge che regolano anche la materia dei contratti
pubblici.
Le leggi provinciali oggetto di modifica, ovvero la n. 2 del 23
marzo 2020 e la n. 3 del 13 maggio 2020 (la seconda contenente a sua
volta modifiche alla prima) sono state oggetto di distinte
impugnatine da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri
(rispettivamente reg. ric. 50/2020 e reg. ric. 59/2020 attualmente
pendenti) perche' contengono disposizioni che eccedono i limiti
fissati dal riparto delle competenze legislative tra lo Stato e le
regioni a statuto speciale e le provincie autonome relative alla
procedura di scelta del contraente (che rientra nella materia
trasversale della tutela della concorrenza, delle norme fondamentali
delle riforme economico-sociali, e dell'ordine pubblico) e alla
conclusione ed esecuzione del contratto (che afferiscono
all'ordinamento civile), dettando quindi una disciplina che esula
dalla competenza statutaria speciale delle province autonome in
quanto contrasta non solo con la normativa statale, ma anche con le
direttive comunitarie in materia di appalti e concessioni.
Tra le disposizioni impugnate con il ricorso di cui al reg. ric.
50/2020 figurano:
l'art. 2, comma 3 della legge n. 2 del 2020 il quale prevede
che, nelle procedure di affidamento di contratti pubblici di importo
pari o superiore alla soglia europea, i lavori, i servizi e le
forniture siano aggiudicati con il criterio dell'offerta
economicamente piu' vantaggiosa e che l'offerta tecnica sia valutata
sulla base di determinati elementi, puntualmente individuati nella
disposizione provinciale, da tradurre in criteri di natura
quantitativa o tabellare, quali: «a) l'impegno da parte del
concorrente di affidare in subappalto l'esecuzione di parte della
prestazione a microimprese, piccole e medie imprese locali,
specificando per ogni subcontratto le prestazioni affidate e i
nominativi dei singoli subappaltatori; resta fermo il divieto di
frazionare fra piu' operatori economici il subappalto di una medesima
lavorazione o prestazione omogenea, come individuata nel progetto
messo in gara, anche tramite lo strumento delle WBS - work breakdown
structure; b) l'impegno da parte del concorrente ad acquisire le
forniture necessarie per l'esecuzione della prestazione da
microimprese, piccole e medie imprese locali, specificando i
nominativi dei singoli fornitori; c) per le prestazioni affidate in
subappalto, l'impegno del concorrente a praticare il minor ribasso
rispetto all'elenco prezzi posto a base di gara, al fine di
assicurare la qualita' nell'esecuzione del contratto.»;
l'art. 3, comma 3, della legge provinciale n. 2 del 2020 il
quale, intervenendo sulle procedure di appalto dei lavori pubblici di
importo inferiore alla soglia europea, stabilisce che «gli appalti di
lavori pubblici di importo superiore a quello previsto dall'art. 16,
comma 3, della legge provinciale di recepimento delle direttive
europee in materia di contratti pubblici 2016 sono aggiudicati con il
criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa secondo i
criteri previsti dall'art. 2, comma 3, di questa legge».
Le suddette disposizioni della legge provinciale n. 2 del 2020,
oggetto delle precedenti impugnative, sono state modificate
rispettivamente dall'art. 1, comma 4 e dall'art. 2, comma 3 della
legge provinciale n. 13 del 2020.
Tali norme modificative vengono impugnate per i seguenti
Motivi
1. - Illegittimita' dall'art. 1, comma 4 della legge della Provincia
Autonoma di Trento n. 13 del 30 novembre 2020 per contrasto con gli
articoli 4, 8 e 9 del decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670 «Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige» in relazione all'art. 117, primo comma e secondo comma,
lettera e) della Costituzione, all'art. 95, comma 6 del decreto
legislativo 18 aprile 2016, n. 50 e all'art. 67 della direttiva
24/2014/UE
L'art. 1, comma 4 della legge provinciale n. 13 del 2020 modifica
il citato art. 2, comma 3 della legge provinciale n. 2 del 2020
disponendo che le parole: «I lavori sono aggiudicati con il criterio
dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa e l'offerta tecnica e'
valutata sulla base dei seguenti elementi» sono sostituite dalle
seguenti: «Nei lavori l'offerta tecnica puo' essere valutata anche
sulla base di uno o piu' dei seguenti elementi».
L'art. 2, comma 3 della legge provinciale n. 2/2020, cosi' come
modificato dalla norma in epigrafe, dispone quindi che, nelle ipotesi
di esercizio del criterio di aggiudicazione dell'offerta
economicamente piu' vantaggiosa, l'offerta tecnica possa essere
valutata sulla base degli elementi individuati nella disposizione
stessa, da tradurre in criteri di natura quantitativa o tabellare.
Tale previsione continua a discostarsi, come la precedente
formulazione, dalle norme statali e comunitarie (art. 95, comma 6,
decreto legislativo n. 50/2016 e art. 67 direttiva 24/2014/UE)
secondo cui i criteri di valutazione dell'offerta devono essere
criteri oggettivi, quali gli aspetti qualitativi, ambientali o
sociali, connessi all'oggetto dell'appalto. Al riguardo gli elementi
di valutazione individuati, quali gli «impegni» elencati nelle
lettere a), b) e c), non soddisfano detti requisiti di oggettivita'
attinenti agli aspetti qualitativi, ambientali o sociali.
Pertanto, la novella, che si riduce all'inserimento del termine
«anche», non apporta alcuna modifica sostanziale alla precedente
formulazione normativa e nulla cambia, rispetto alla previsione
antecedente, riguardo alla facolta' della stazione appaltante di
applicare una disciplina difforme da quella prevista dal codice dei
contratti pubblici e dalla normativa europea. La modifica non
consente, quindi, di superare i profili di illegittimita'
costituzionale relativi alla norma modificata per i quali e' pendete
il ricorso dinanzi alla Corte costituzionale reg. ric. n. 50 del 2020
e che qui si ripropongono.
Anche la nuova norma provinciale contrasta con l'art. 95, comma
6, decreto legislativo n. 50/2016 e con l'art. 67 direttiva
24/2014/UE secondo i quali i criteri di valutazione dell'offerta
devono essere oggettivi, come gli aspetti qualitativi, ambientali o
sociali, connessi all'oggetto dell'appalto. Al contrario, gli
elementi di valutazione individuati nella norma in esame - quali gli
«impegni» elencati nelle lettere a), b) e c) - non soddisfano i
suddetti requisiti di oggettivita' attinenti agli aspetti
qualitativi, ambientali o sociali.
Per quanto riguarda in particolare l'impegno sub a) (ovvero
«l'impegno da parte del concorrente di affidare in subappalto
l'esecuzione di parte della prestazione a microimprese, piccole e
medie imprese locali») si richiama la sentenza della Corte
costituzionale n. 440 del 2006, in cui si legge che la Corte «ha gia'
avuto occasione di affermare che «discriminare le imprese sulla base
di un elemento di localizzazione territoriale» contrasta con il
principio di eguaglianza, nonche' con il principio in base al quale
la regione «non puo' adottare provvedimenti che ostacolino in
qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose fra
le regioni» e «non puo' limitare il diritto dei cittadini di
esercitare in qualunque parte del territorio nazionale la loro
professione, impiego o lavoro» (art. 120, secondo e terzo comma,
della Costituzione) (sentenza n. 207 del 2001). Da tale principio,
«che vincola anche le regioni a statuto speciale», e che piu' volte
e' stato ritenuto applicabile all'esercizio di attivita'
professionali ed economiche (sentenze n. 6 del 1956, n. 13 del 1961,
n. 168 del 1987, n. 372 del 1989, n. 362 del 1998), discende anche
«il divieto per i legislatori regionali di frapporre barriere di
carattere protezionistico alla prestazione, nel proprio ambito
territoriale, di servizi di carattere imprenditoriale da parte di
soggetti ubicati in qualsiasi parte del territorio nazionale
(nonche', in base ai principi comunitari sulla liberta' di
prestazione dei servizi, in qualsiasi paese dell'Unione europea)»
(sentenza n. 207 del 2001)».
2. - Illegittimita' dell'art. 2, comma 3 della legge della Provincia
Autonoma di Trento n. 13 del 30 novembre 2020 per contrasto con gli
articoli 4, 8 e 9 del decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670 «Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige» in relazione all'art. 117, secondo comma, lettera e) della
Costituzione e all'art. 95, comma 6 del decreto legislativo 18 aprile
2016, n. 50
L'art. 2, comma 3 della legge provinciale n. 13 del 2020 modifica
l'art. 3, comma 3 della legge n. 2 del 2020 nella parte in cui,
nell'ambito dell'utilizzo del criterio dell'offerta economicamente
piu' vantaggiosa, richiama l'art. 2, comma 3 della legge n. 2 del
2020.
La disposizione recita: «3. Nel comma 3 dell'art. 3 della legge
provinciale n. 2 del 2020 le parole: "Gli appalti di lavori pubblici
di importo superiore a quello previsto dall'art. 16, comma 3, della
legge provinciale di recepimento delle direttive europee in materia
di contratti pubblici 2016 sono aggiudicati con il criterio
dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa secondo i criteri
previsti dall'art. 2, comma 3, di questa legge" sono sostituite dalle
seguenti: «Per l'affidamento di lavori di importo inferiore alle
soglie europee, le amministrazioni aggiudicatrici aggiudicano, a loro
scelta, sulla base del criterio dell'offerta economicamente piu'
vantaggiosa o del prezzo piu' basso. Se i lavori sono aggiudicati con
il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa l'offerta
tecnica puo' essere valutata anche sulla base di uno o piu' dei
criteri previsti dall'art. 2, comma 3, di questa legge».
La novella conferma il richiamo ai criteri dell'art. 2, comma 3
della legge provinciale 2 del 2020 in caso di utilizzo del criterio
dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa e quindi si espone alle
stesse censure di illegittimita' sopra illustrate che si richiamano
anche con riguardo a tale disposizione.
Conclusivamente le disposizioni impugnate investono le materie
trasversali della tutela della concorrenza, delle norme fondamentali
delle riforme economico-sociali e dell'ordine pubblico, di competenza
esclusiva dello Stato, e violano i limiti della competenza statutaria
provinciale per contrasto con il codice dei contratti pubblici (art.
95, comma 6 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50) e con
l'art. 67 della direttiva 24/2014/UE nonche' per violazione dell'art.
117, primo comma della Costituzione (nella parte in cui prevede che
la legislazione regionale si esercita nel rispetto dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario) e dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., essendo invasa la competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di concorrenza, competenza di cui le
norme del codice dei contratti pubblici costituiscono parametro
interposto.
Entrambe le norme impugnate eccedono i limiti della competenza
statutaria fissati dagli articoli 4, 8 e 9 dello statuto speciale di
autonomia per il Trentino-Alto Adige in quanto le province hanno la
potesta' di emanare norme legislative, entro i limiti indicati
dall'art. 4 ovvero in armonia con la Costituzione e i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli
obblighi internazionali e degli interessi nazionali nonche' delle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica.
Si richiama la sentenza n. 411 del 2008 in cui codesta Corte,
pronunciandosi su una legge di una regione a statuto speciale, ha
affermato che la disciplina degli appalti pubblici, intesa in senso
complessivo, include diversi «ambiti di legislazione», con
conseguente interferenza fra materie di competenza statale e materie
di competenza regionale; interferenza che, tuttavia, si atteggia in
modo peculiare, non realizzandosi normalmente in un intreccio in
senso stretto, ma con la prevalenza della disciplina statale su ogni
altra fonte normativa in relazione agli oggetti riconducibili alla
competenza esclusiva statale; inoltre nella sentenza viene
sottolineato che le norme relative alle procedure di gara non
appartengono alla competenza legislativa primaria in materia di
lavori pubblici di interesse regionale e costituiscono invece oggetto
delle disposizioni del Codice dei contratti pubblici, alle quali,
pertanto, il legislatore regionale e' tenuto ad adeguarsi.
Si richiama altresi' la sentenza n. 263 del 2016 con cui codesta
Corte, dichiarando illegittima la previsione di una legge regionale
ad autonomia speciale, ha ribadito che la potesta' legislativa
regionale in materia di lavori pubblici rimane perimetrata dai limiti
derivanti dalle norme di rango costituzionale, dai principi generali
dell'ordinamento giuridico statale, dalle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica e dagli obiettivi
internazionali, sicche' la tutela della concorrenza ex art. 117,
comma secondo, lettera e), della Costituzione, rende evidente la
natura di parametro interposto delle norme del Codice dei contratti
pubblici riempiendo di contenuto i limiti statutari alla potesta'
legislativa regionale in tema di lavori pubblici.